Así quedan los ingresos y gastos en pensiones tras la reforma del sistema

El Grupo de Investigación en Pensiones y Protección Social analiza el Real Decreto-ley 2/2023 de reforma de del sistema de pensiones, que tuvo como primera fase la Ley 21/2021.

En su conjunto, esta reforma se desmarca de los procesos de reforma anteriores, así como de las reformas de los sistemas de pensiones en el resto de países de la UE, en el sentido de que pone el énfasis del ajuste en la parte de ingresos en lugar de adoptar medidas que controlen el crecimiento de los gastos ante el reto del envejecimiento de la población.

Tras los procesos continuos de reforma de los sistemas de pensiones, en la mayoría de los países de la UE ha quedado diseñado un sistema en el que se tiene en cuenta toda la vida laboral para determinar la pensión inicial y en el que se han introducido mecanismos automáticos de vinculación de la edad legal de jubilación o de la pensión inicial a la evolución de la esperanza de vida.

La reforma actual en España, en cambio, ha optado por un reforzamiento de la parte de ingresos, mientras que la parte de gastos también ha tenido cambios, pero poco significativos en cuanto a su efecto directo sobre el gasto agregado en pensiones.

Cambios en los ingresos

En la parte de ingresos, la Ley 21/2021, siguiendo la primera recomendación del Pacto de Toledo, normaliza el uso de transferencias del Estado para pagar los llamados “gastos impropios”, pero que no dejan de ser gastos contributivos en su mayoría. Estas transferencias, cuyo importe ha sido aproximadamente el 1,4% del PIB en 2022, han permitido situar el déficit por operaciones no financieras de la Seguridad Social en el 0,54% del PIB. La transferencia prevista en los presupuestos de 2023 para cumplir con esta recomendación es de 19.888 millones de euros y será una fuente de financiación importante de cara al futuro.

Esta Ley también introdujo una cotización adicional, mediante el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), para generar un fondo de reserva con el que hacer frente a la jubilación del baby-boom dentro de unos años, cotización que ha sido reforzada con el Real Decreto-ley 2/2023 y que comentamos más adelante.

Otra normativa que ha afectado a la parte de ingresos es el Real Decreto-ley 13/2022 por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los autónomos basado en los rendimientos reales declarados fiscalmente; y el Real Decreto-ley 16/2022 en el que se modifica el sistema de cotización del Sistema Especial para Empleados de Hogar.

El reciente Real Decreto-ley 2/2023 ha introducido cambios importantes para aumentar la recaudación por cotizaciones sociales por tres vías:

1. Aumento del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI): se trata de un aumento generalizado del tipo de cotización por contingencias comunes, que es de 0,6 puntos en 2023 y que la nueva normativa aumenta hasta 1,2 puntos entre 2024 y 2029. Nuestra estimación es que la recaudación adicional al final del periodo transitorio puede llegar a un máximo del 0,41% del PIB, suponiendo que no afecte al número de cotizantes.
2. Crecimiento anual de la base máxima de cotización de 1,2 puntos por encima del IPC entre 2024 y 2050. Esta medida afecta a los trabajadores con salarios altos, por encima de la base máxima de cotización (4.495,5 euros brutos al mes en 2023), alrededor de 1,2 millones de individuos, y a las empresas con este tipo de trabajadores. El efecto de esta medida al final del periodo transitorio se estima en 0,42% del PIB como máximo.
3. Introducción de una cotización de solidaridad: afecta únicamente a trabajadores cuyo salario está por encima de la base máxima de cotización. El importe de salario por encima de la base máxima se verá sometido a un tipo de cotización progresivo en tres tramos y que irá subiendo desde 2025 hasta 2045: el primer tramo gravará la parte del salario desde la base máxima hasta un 10% adicional de la misma y el tipo empezará en 0,92% en 2025 e irá subiendo hasta el 5,5% en 2045; el segundo gravará entre el 10% y el 50% adicional de la base máxima, evolucionando el tipo de cotización desde el 1% en 2025 al 6% en 2045; el tercer tramo gravará a partir del 50% adicional de la base máxima con un tipo de cotización creciente desde el 1,17% en 2025 al 7% en 2045. La recaudación estimada de esta medida aislada podría alcanzar un máximo del 0,2% del PIB, pero sería inferior si se combina con el aumento de la base máxima del punto 2. De hecho, hemos estimado el efecto conjunto de las tres medidas en un 0,95% del PIB.

Cambios en los gastos

En la parte de gastos, la Ley 21/2021 introdujo cambios legislativos importantes: modificó el método de revalorización de las pensiones para garantizar que no perdieran poder adquisitivo; eliminó el factor de sostenibilidad que, en realidad, nunca llegó a aplicarse; modificó los coeficientes reductores por jubilación anticipada y también los porcentajes adicionales por jubilación demorada. La valoración de estas medidas ya se realizó en la edición de El Pensiómetro del 4º trimestre de 2021 publicada en enero de 2022.

Por su parte, el reciente Real Decreto-ley 2/2023 ha introducido cambios que afectan a la parte de gastos que, aunque son importantes para ciertos colectivos vulnerables, tienen un efecto agregado muy moderado. En esta parte, destacamos 5 medidas:

1. Una nueva fórmula de cálculo de la base reguladora, que ampliará el periodo de cálculo de 25 a 29 años con el descarte de oficio de las 24 peores mensualidades, todo ello a lo largo de un periodo transitorio entre los años 2026 y 2037. Hasta 2040 esta fórmula será opcional ya que se mantiene la posibilidad de seguir utilizando un periodo de cálculo de 25 años como hasta ahora, si es más favorable. Luego, entre 2041 y 2044, este periodo de 25 años irá subiendo hasta los 27 años, quedando únicamente la nueva fórmula a partir de 2044. También se mejora el tratamiento de las lagunas de cotización en el caso de las mujeres y los autónomos. Hemos estimado que la nueva fórmula beneficia aproximadamente al 38% de los trabajadores (si se mantuvieran las características de los que se jubilaron en 2019), quedando el resto igual por la posibilidad de elegir la mejor opción. Sin embargo, el aumento de la pensión media es pequeño, estimándose en un 1,3%. Cuando desaparezca la doble fórmula, sí que habrá algunos trabajadores que saldrán perjudicados con la nueva fórmula, aunque el efecto agregado sigue siendo ligeramente positivo (0,7%). En términos de PIB, el efecto de estos cambios se valora en 0,07 puntos porcentuales más de gasto a largo plazo, por lo tanto, poco significativo.
2. Un aumento de la pensión máxima, como contrapartida al aumento de la base cotización máxima, de 0,115 puntos adicionales anuales al IPC entre 2025 y 2050. El efecto es de un mayor gasto valorado en 0,01% a largo plazo. A partir de 2050, está previsto un crecimiento mayor.
3. Una mejora de las pensiones mínimas, de forma que la pensión mínima de jubilación para mayores de 65 años con cónyuge a cargo, así como la pensión de viudedad con cargas familiares y las pensiones contributivas con cónyuge a cargo, excepto la de incapacidad permanente total de menores de 60 años, alcancen entre 2024 y 2027 el umbral de la pobreza, situado en el 60% de la renta mediana de un hogar formado por dos adultos. La revalorización adicional necesaria para conseguir el objetivo de las pensiones anteriores o el 50% de dicha revalorización en el resto de las pensiones mínimas, generará un gasto adicional en pensiones que se estima en 0,13% del PIB a largo plazo.
4. Una mejora de las pensiones no contributivas, de forma que su cuantía alcance entre 2024 y 2027 el 75% del umbral de la pobreza, situado en este caso en el 60% de la renta mediana de un hogar formado por un adulto. El gasto adicional en pensiones se estima en 0,03% del PIB a largo plazo.
5. Un aumento adicional (sobre la revalorización inicialmente prevista) del 10% del complemento de brecha de género entre 2024 y 2025. El gasto adicional en pensiones se valora en el 0,01% del PIB a largo plazo.

En resumen, el conjunto de medidas en la parte de gastos del Real Decreto-ley 2/2023 se estima en 0,25% del PIB cuando todas las pensiones se hayan calculado con la nueva normativa.

El Grupo de Investigación en Pensiones y Protección Social está integrado por Enrique Devesa (Universidad de Valencia), Mar Devesa (Universidad de Valencia), Borja Encinas (Universidad de Extremadura), Inmaculada Domínguez (Universidad de Extremadura), Miguel Ángel García (Universidad Rey Juan Carlos) y Robert Meneu (Universidad de Valencia).

Descárgate el informe completo en el que además se actualizan 18 de los 20 indicadores del sistema público de pensiones español y accede a todos los documentos del Pensiómetro.