El Grupo de Investigación en Pensiones y Protección Social analiza en el último Pensiómetro del Instituto Santalucía la nueva norma. Aplaude el intento de reforzar la suficiencia, pero considera que retrocede en otros aspectos importantes.
Objetivos de la Ley 21/2021
Los dos objetivos de la norma aprobada a finales del año pasado son ofrecer certidumbre a los pensionistas en el mantenimiento de su poder adquisitivo a través de la vinculación de la revalorización de las pensiones con el IPC y reforzar el equilibrio del sistema. En este sentido, se establecen una serie de instrumentos:
- El Estado asume los gastos de naturaleza no contributiva.
- Conjunto de medidas para demorar la jubilación:
- Jubilación anticipada voluntaria: se revisan los coeficientes reductores, pasan a ser mensuales y se aplican tras limitar la pensión máxima.
- Jubilación anticipada involuntaria: se amplían las causas, los coeficientes reductores pasan a ser mensuales.
- Jubilación anticipada por razón de actividad: revisión del procedimiento del reconocimiento de coeficientes reductores por edad.
- La bonificación por jubilación demorada pasa a ser del 4% por año de demora en todos los casos y se ofrece la opción de sustituir dicha bonificación por una cuantía fija por año de demora que estará en función de los años cotizados (más o menos de 44,5 años) o una combinación de ambas posibilidades.
- Otras medidas en cuanto a jubilación activa, reducción de cotizaciones, jubilación forzosa, etc.
Otras medidas de equilibrio y equidad:
- Derogación del Factor de Sostenibilidad y sustitución por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional.
- Mejora de las pensiones de jubilación anticipada causadas tras 1-1-2002 en el caso de carreras laborales muy largas.
Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones
De forma abreviada, el impacto presupuestario que supone la revalorización de las pensiones asciende a unos 6.000 millones de euros para pagar la revalorización de 2022, además de la desviación de 2021, que se consolidan en la nómina (puedes analizar en profundidad la revalorización de las pensiones en el Pensiómetro del tercer trimestre de 2021.
Introducimos dos reflexiones:
- ¿Debería asegurarse siempre el mantenimiento del poder adquisitivo, independientemente de la situación económica?
- ¿Debería asegurarse para todas las pensiones, independientemente de su cuantía?
La alternativa podría ser una regla de revalorización que tuviera en cuenta el IPC junto a la situación económica, de tal forma que en años con crecimiento económico muy débil, sólo las pensiones mínimas o por debajo de cierto umbral se revalorizarían con el IPC, mientras que el resto se podrían revalorizar en una cuantía fija e igual al IPC aplicado sobre el umbral máximo establecido antes (por ejemplo, si el umbral para aplicar el IPC fuera 1.200€ y el IPC fuera del 2%, las pensiones de cuantía superior a ese umbral se revalorizarían en 24€). Esto trasladaría una parte de ese esfuerzo al colectivo de pensionistas con pensiones más altas.
Asunción por el Estado de los gastos de naturaleza no contributiva
Esta medida no supone ningún ahorro para las finanzas públicas en general, simplemente un cambio de localización del déficit. Además, como este cambio no va acompañado de ningún aumento de impuestos o de reducción de otros gastos, el efecto agregado sobre las finanzas públicas es nulo.
El objetivo declarado del ministro ante la Comisión del Pacto de Toledo es que el Estado absorba en 2023 la totalidad de los llamados gastos impropios, por considerar que dichos gastos son de naturaleza no contributiva y, en consecuencia, deben ser financiados mediante transferencias del Estado y no con cotizaciones sociales. Es reseñable destacar que la terminología de gastos impropios ha desaparecido en la nueva Ley.
Sobre este asunto cabe hacer dos reflexiones:
- Los gastos que aparecen en la Ley 21/2021 para ser financiados con transferencias del Estado, ¿son realmente de naturaleza no contributiva? Si consideramos como gastos no contributivos aquellos cuyo importe no depende del esfuerzo contributivo, la mayoría de los gastos que incluye la Ley en la disposición adicional trigésima segunda deberían ser considerados como gastos contributivos y no incluirse en la categoría de gastos impropios.
- Si dichos gastos son de naturaleza contributiva: ¿está justificado financiarlos con transferencias del Estado? Esto es algo legítimo, pero incoherente con el mandato del Pacto de Toledo de separación de las fuentes de financiación. Da la impresión de que los llamados gastos impropios son una tabla de salvación donde cabe todo para cuadrar el déficit contributivo con ingresos no contributivos (las transferencias del Estado), aumentando la opacidad del sistema.
Resultaría más transparente que el nivel contributivo y no contributivo estuvieran claramente separados: un nivel contributivo en equilibrio, con prestaciones calculadas en función del esfuerzo contributivo realizado y un nivel no contributivo financiado con transferencias del Estado que, además de asegurar un nivel de vida digno para los pensionistas, mejore, si así se desea, la prestación contributiva con un complemento de igual cuantía para todos. De esta manera, quedaría claro el coste de mantener un determinado nivel de prestaciones.
Cambios en los coeficientes por jubilación anticipada
La modificación de los coeficientes por jubilación anticipada trata de favorecer “…un progresivo alineamiento de la edad efectiva y de la edad ordinaria de jubilación como vía para reforzar la sostenibilidad del sistema en el medio y largo plazo”. Por su parte, aplicar los coeficientes tras limitar la pensión máxima persigue, además, un objetivo de “reforzar la equidad”, algo discutible si se habla de equidad contributiva, por lo que se trataría más de una equidad en el sentido de solidaridad al añadir un efecto redistributivo adicional a las pensiones anticipadas más altas.
Según la propia Memoria del Proyecto de Ley, el efecto económico financiero de todo el conjunto de medidas que persiguen demorar la jubilación es incierto, ya que dependerá de cómo reaccionen los individuos ante estos cambios normativos.
Se observa que los cambios en los coeficientes reductores por jubilación anticipada voluntaria penalizan más que los anteriores la jubilación anticipada en los tramos 0 a 3 meses de anticipación y 23 y 24 meses de anticipación, mientras que resultan menos perjudiciales en el tramo 4 a 22 meses de anticipación. Con datos de la Muestra Continua de Vidas Laborales de 2019, se observa también que la mayor parte del gasto se produce con 23 y 24 meses de anticipación.
Si no hay cambio de comportamiento en la edad de jubilación se producirá una bajada en la pensión media debido a que con 23 y 24 meses las penalizaciones son mayores y ahí se concentra más de la mitad del gasto. Sin embargo, si la decisión individual es retrasar la jubilación (ese es el objetivo) el efecto es más complejo de calcular, ya que se produce un ahorro evidente el primer año, pero cuando se accede a la jubilación se hace con menor penalización y mayor pensión, aumentando el gasto en los años posteriores.
Los cálculos de la propia memoria de acompañamiento al Proyecto de Ley cifran en un 1,8% (un 0,7% las no topadas por la pensión máxima y un 6,9% las topadas) la bajada de la pensión media en caso de no cambiar el comportamiento de acceso a la jubilación. En cambio, si la decisión es retrasar 3 meses la jubilación el efecto es de un aumento en la pensión media del 2,3% (un 3,3% las no topadas y un -2,6% las topadas). En este segundo caso, habría que compensar ese mayor gasto con el ahorro que supondría percibir la pensión durante 3 meses menos. El efecto global sería favorable, aunque escaso, a corto plazo (0,014 puntos porcentuales de PIB de ahorro en 2030) pero iría desapareciendo a medio plazo (efecto nulo en 2040) y pasaría a ser de un mayor gasto a partir de 2040.
En cualquier caso, la revisión de los coeficientes reductores por jubilación anticipada invita a hacer una reflexión: ¿Deben utilizarse para cambiar comportamientos o deben ser actuarialmente justos? La alternativa de aplicar penalizaciones actuarialmente justas, en el entorno del 0,5% por mes, además de ser un sistema más simple, no perjudicaría ni beneficiaría a los individuos ni al sistema en su conjunto.
Mecanismo de Equidad Intergeneracional como sustituto del Factor de Sostenibilidad
El Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI) se introduce en la disposición final cuarta de la Ley 21/2021. Consiste en un aumento durante 10 años (de 2023 a 2032) del tipo de cotización en 0,6 puntos (0,5 a cargo de la empresa y 0,1 a cargo del trabajador). El objetivo es dotar el fondo de reserva con las cotizaciones adicionales para hacer frente a la jubilación del baby-boom. Si la previsión de gasto a 2050 del Ageing Report de 2033 es superior a la de este mismo informe del año 2024 se empezaría a utilizar dicho fondo. Mientras que el Factor de Sostenibilidad (FS) perseguía hacer frente a algo estructural, el aumento de la esperanza de vida. Debido a ello, los efectos económico-financieros del MEI son temporales mientras que los efectos del FS eran permanentes y consolidables.
Las reflexiones que nos merece el MEI son de distinta naturaleza.
- Persigue objetivos distintos y tiene efectos financieros diferentes al FS. Podrían convivir ambos o al menos la existencia de uno no tiene por qué suponer la derogación del otro.
- En segundo lugar, resulta incoherente que en el diseño del MEI no intervenga la evolución de la esperanza de vida y, al mismo tiempo, se justifique con el objetivo de “…recuperar el planteamiento consensuado en la reforma de 2011” donde se hacía mención explícita de la utilización de la esperanza de vida a los 67 años.
Conclusiones
La Ley 21/2021 plantea la supresión de dos mecanismos de ajuste introducidos en la Ley 23/2013, el IRP y el FS. Los efectos sobre la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones son relevantes, ya que los propios cálculos del Ministerio muestran que el gasto en pensiones subirá en 3,5 puntos de PIB en el año 2050 si ambos mecanismos desaparecen (2,7 puntos por el IRP y 0,8 por el FS), llegando al 16,5%. Frente a esto, la Ley introduce alternativas con el doble objetivo de ofrecer certidumbre a los pensionistas y reforzar el equilibrio presupuestario.
El objetivo de ofrecer certidumbre a los pensionistas se consigue, al menos a corto plazo, con la revalorización de las pensiones con el IPC, pero deja dudas sobre su mantenimiento a medio y largo plazo si el segundo objetivo no se logra de forma efectiva.
Y es este segundo objetivo el que parece más incierto de conseguir con las medidas planteadas en la Ley. Las medidas encaminadas a acercar la edad de jubilación efectiva a la legal no van a suponer un menor gasto en pensiones a largo plazo como recogen los propios cálculos contenidos en la Memoria del Proyecto de Ley y todo se fía al aumento de la tasa de empleo de la población mayor de 55 años y al impulso al crecimiento económico que ello implique. Al aumentar el denominador, disminuye la ratio Gasto en pensiones/PIB. Pero este razonamiento es bastante frágil, ya que sin aumento de la edad legal de jubilación y sin una estrategia global como sociedad para que las empresas ofrezcan puestos de trabajo acordes a las condiciones y preferencias de este segmento de población es discutible que se produzca un aumento de la tasa de empleo de la población mayor tan significativo, algo que consideramos un reto de futuro de primer nivel.
Además, todo parece indicar que el MEI no va a tener efectos financieros tan potentes a largo plazo como el derogado FS, añadiendo dudas al objetivo de reforzar el equilibrio presupuestario.
En definitiva, la Ley 21/2021 incide en reforzar la suficiencia de las pensiones, lo cual es positivo, pero retrocede, a nuestro juicio, en reforzar la sostenibilidad y la equidad de las pensiones, dos características igualmente importantes que pueden poner en peligro a largo plazo también la suficiencia.
Te invitamos a descargarte el informe completo de El Pensiómetro del IV trimestre de 2021 para conocer al completo todas las reflexiones sobre la nueva ley y la evolución de los indicadores del sistema que trimestralmente analiza para el Instituto Santalucía el Grupo de Investigación en Pensiones y Protección Social, que está formado por profesores de la Universidad de Extremadura (Inmaculada Domínguez y Borja Encimas), la Universidad Rey Juan Carlos (Miguel Ángel García) y la Universidad de Valencia (Mar Devesa, Robert Meneu y Enrique Devesa).
