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Medidas de ingreso en la reciente reforma de pensiones
Entre diciembre de 2021 y mayo de 2023 ha tenido lugar en España una reforma importante del sistema de pensiones. Las medidas legislativas específicas aprobadas, por orden cronológico, han sido:
1. Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.
2. Ley 12/2022, de 30 de junio, de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre.
3. Real Decreto-ley 13/2022, de 26 de julio, por el que se establece un nuevo sistema de cotización para los trabajadores por cuenta propia o autónomos y se mejora la protección por cese de actividad.
4. Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones.
5. Real Decreto 371/2023, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen jurídico del complemento económico establecido en el artículo 210.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.
La reforma en su conjunto contiene gran variedad de medidas, tanto de ingresos como de gastos. Todas ellas son importantes dado que el Real Decreto-ley 2/2023 incluye una comparativa entre el gasto público en pensiones en términos de PIB (media del periodo 2022-2050), en base a las previsiones de los sucesivos informes trienales de envejecimiento de la Comisión Europea (Ageing Report), y los efectos que las medidas de ingreso incluidas en la reforma tendrán en términos de PIB en el mismo periodo.
Según la normativa, el cálculo correrá a cargo de la AIReF y, en base al resultado de esta comparativa, está previsto que se activen medidas adicionales de contención del gasto o aumentos adicionales del tipo de cotización. En concreto, según la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-ley 2/2023, la AIReF “publicará y enviará al Gobierno un Informe de Evaluación con las proyecciones del impacto estimado de las medidas adoptadas a partir de 2020 para fortalecer los ingresos del sistema público de pensiones en el periodo 2022-2050 y calculará el impacto medio anual de estas medidas en porcentaje del PIB para este periodo, utilizando los mismos supuestos macroeconómicos y demográficos del último Informe de Envejecimiento publicado por la Comisión Europea”.
Será interesante analizar la metodología que seguirá la AIReF para hacer este seguimiento. Suponemos que el cálculo agregará el importe de las partidas del presupuesto de ingresos de la Seguridad Social más afectadas por las medidas de reforma y que las calculará en términos de PIB, ya que deben compararse con el gasto público en pensiones también en términos de PIB. Así pues, es fundamental centrar qué medidas de ingreso se contemplarán en los cálculos y a qué tipo de ingresos afectarán.
Los principales estudios se han centrado en el efecto sobre las cotizaciones sociales. Las principales medidas de ingreso en este capítulo han sido:
• Cambio en el sistema de cotización de los autónomos: desde 2023.
• Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI): desde 2023.
• Aumento de la base máxima de cotización por encima del IPC: ha entrado en vigor en 2024.
• Cotización de solidaridad: entrará en vigor en 2025.
Por tanto, creemos que las cotizaciones sociales que deben ser objeto de seguimiento son las del Sistema de Seguridad Social sin cese de actividad. No se incluyen, por tanto, las cotizaciones sociales para desempleo, formación profesional y FOGASA. Tampoco incluiremos las cuotas por derechos pasivos ya que no han sido objeto de reforma. La tabla 1 recoge los efectos estimados por distintos estudios en el horizonte 2022-2050 y su comparación con el gasto en pensiones.
Tabla 1: Efectos estimados de las medidas de ingreso en 2050 y promedio 2022-2050 (% PIB).
| Gobierno | AIReF | FEDEA | BdE | IAE y IEE | |
| Nueva cotización autónomos | 0,6* | 0,5 | 0,75 | 0,5 | _ |
| MEI | 0,48 | 0,4 | 0,4 | 0,5 | 0,41 |
| Aumento de la base máxima | 0,51 | 0,4 | 0,4 | 0,3 | 0,42 |
| Cotización de solidaridad | 0,11 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,12 |
| Total 2050 | 1,7 | 1,3 | 1,65 | 1,4 | 0,95 |
| Promedio medidas de ingreso 2022-2050 | 1,0 | 1,0 | 1,25 | _ | _ |
| Promedio gasto público en pensiones 2022-2050 | 14,0 | 15,1 | 15,23 | _ | _ |
La regla de seguimiento del déficit de pensiones en el Real Decreto-ley 2/2023 establece que “si el impacto anual
medio de las medidas de ingresos es igual al 1,7 por ciento del PIB, la AIReF comprobará que el gasto medio bruto
público en pensiones en el periodo 2022-2050 del último Informe de Envejecimiento no supere el 15 por ciento del
PIB.” En otras palabras, el promedio del gasto público en pensiones en el periodo 2022-2050 no debería superar el
13,3% del PIB más el efecto de las medidas de ingreso. Si se supera habrá que ajustar el gasto en pensiones o, en su
defecto, aumentar más el tipo de cotización. Las estimaciones de la tabla 1 (resta de las dos últimas filas) indican que
sólo la del Gobierno cumple esa regla, mientras que las de la AIReF y FEDEA no la cumplirían.
Pues bien, el informe de envejecimiento de 2024 (Comisión Europea, 2024) recientemente publicado sitúa el gasto
medio bruto público en pensiones en el periodo 2022-2050 en el 15,4% del PIB, lo que exigiría que el efecto de las
medidas de ingreso fuera del 2,1% del PIB para no activar el mecanismo de ajuste. Este efecto no se conoce todavía
porque la AIReF no lo ha calculado, pero es aproximadamente un punto más de PIB que el estimado en los informes
de las principales instituciones (ver tabla 1). Adicionalmente, el propio informe de envejecimiento calcula que las
cotizaciones aumentarán 1,2 puntos su participación en el PIB en promedio en el periodo 2022-2050, por lo que el
ajuste medio se cifraría en 0,9 puntos de PIB anuales.
Sin embargo, los cálculos de estas instituciones sólo tienen en cuenta los efectos de las medidas de ingreso sobre las
cotizaciones sociales y ninguno incluye en el análisis otro tipo de ingresos, como la transferencia para dar cumplimiento
a la recomendación primera del Pacto de Toledo, o los intereses del fondo de reserva, cuyas cuantías también están
afectadas, al menos teóricamente, por “ …las medidas adoptadas a partir de 2020 para fortalecer los ingresos del
sistema público de pensiones … “. Si se incluyen estas medidas, especialmente la transferencia, la regla de seguimiento
del déficit se cumpliría.
Efecto de las medidas de ingreso adoptadas a partir de 2020
La tabla 2 recoge la cuantía de las cotizaciones sociales sin cese de actividad del sistema de seguridad social y
su participación en el PIB.
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Variación 2023/2022 | |
| Cotizaciones sociales | 123.960 | 119.729 | 131.434 | 139.845 | 154.248 | 10,3% |
| Régimen de autónomos | 11.128 | 9.114 | 10.733 | 11.130 | 11.633 | 4,5% |
| Régimen general | 96.034 | 91.863 | 99.325 | 109.198 | 118.940 | 8,9% |
| MEI | 2.724 | |||||
| Cotizaciones / PIB | 10% | 10,7% | 10,8% | 10,4% | 10,6% | +0,2 p.p. |
Seguridad Social 2023 (www.seg-social.es) y elaboración propia.
Las cotizaciones sociales han subido un 10,3% en 2023 respecto a 2022. De ellas, el MEI ha recaudado 2.724
millones de euros. Sin el MEI el aumento hubiera sido del 8,3%.
Por su parte, la recaudación en el Régimen de Autónomos ha sido de 11.633 millones de euros. Es un 4,5%
superior a la del año anterior, pero este crecimiento es inferior al del total de cotizaciones (sin el MEI), un
8,3%, y al del Régimen General, un 8,9%. El nuevo sistema de cotización por tramos de los autónomos está
aumentando las bases de cotización de una parte de ellos y disminuyendo las de otra parte, siendo el efecto
global de un aumento de la base de cotización media, pero inferior a la del Régimen General. Además, el
número de afiliados al Régimen de Autónomos prácticamente se ha estancado en 2023 (aumento del 0,5%
respecto a 2022), mientras que el número de afiliados al Régimen General ha aumentado un 3,1%.
En definitiva, las cotizaciones sociales del sistema de Seguridad Social sin cese de actividad han aumentado
(10,3%) por encima del aumento del PIB nominal (8,6%), por lo que en 2023 la ratio cotizaciones sociales /
PIB ha aumentado 0,2 p.p., incremento que puede ser atribuido, principalmente, al MEI y no al nuevo sistema
de cotización de autónomos que, en todo caso, habría tenido una aportación negativa. Con todo, es difícil
diferenciar los efectos de cada medida de reforma de los propios del ciclo económico. Esta dificultad aumentará
a partir de 2024 ya que no se están publicando los ingresos de cotizaciones que se deben al paulatino destope
de la base máxima de cotización y está por ver si en 2025 se va a publicar por separado la recaudación de la
cotización de solidaridad, lo cual sería deseable.
Transferencias corrientes del Estado
La otra gran fuente de financiación y que también ha sido objeto de cambios con la reforma es el capítulo de
transferencias corrientes del Estado. Efectivamente, la Ley 11/2020 de Presupuestos Generales del Estado para
2021 estableció la forma de financiación de la acción protectora de la Seguridad Social mediante transferencias
del Estado, siguiendo las recomendaciones del Pacto de Toledo aprobadas pocas semanas antes. Como
consecuencia, a partir de 2021 existe en el presupuesto una transferencia del Estado para financiar parte de los
gastos de la Seguridad Social, bajo la denominación “Transferencia para dar cumplimiento a la recomendación
primera del Pacto de Toledo 2020”. El objetivo es que el importe de esta transferencia sea igual al de un
conjunto de gastos que se consideran de naturaleza no contributiva. En los trabajos previos del Pacto de
Toledo, a estos gastos se les llamó “gastos impropios”, aunque esta terminología desapareció en la redacción
de la Ley 11/2020 y de la Ley 21/2021.
Esta transferencia sustituye a otra que existía desde 2019 con el nombre “Transferencia del Estado para
apoyar su equilibrio presupuestario”, que era de un importe bastante inferior. Posteriormente, la Ley 21/2021
amplía el detalle del tipo de gastos que se deben financiar con esta transferencia, aumentando su importe
sensiblemente respecto a 2021, como se puede observar en la tabla 3.
Tabla 3: Transferencia del Estado para dar cumplimiento a la recomendación primera del Pacto de Toledo
2020 (con efecto a partir de 2021) o para apoyar su equilibrio presupuestario (utilizada hasta 2020)
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |
| Importe (millones de €) | 1.933,91 | 1.333,91 | 13.929 | 18.396 | 19.888 |
| % PIB | 0,2 | 0,1 | 1,1 | 1,4 | 1,4 |
(www.seg-social.es) y elaboración propia.
El importe de esta transferencia sí que debería formar parte, al menos en teoría, de las medidas de ingreso
adoptadas a partir de 2020 que deben ser objeto de seguimiento, aunque los estudios preliminares publicados
se han centrado en el capítulo de cotizaciones sociales. Si se interpreta que toda la transferencia para dar
cumplimiento a la recomendación primera del Pacto de Toledo es una medida adoptada a partir de 2020
para fortalecer los ingresos, el dato del 1,4% del PIB de 2022 y 2023 (menos el 0,1% de 2020) ya contaría para
calcular el impacto medio en el periodo 2022-2050 de las medidas de ingreso. La AIReF tendrá que decidir
sobre este aspecto, que podría ser fundamental para que se cumpla o no la regla de seguimiento del déficit.
Intereses del fondo de reserva
Otra fuente de ingresos, como consecuencia de las medidas de reforma, son los ingresos patrimoniales afectos
al fondo de reserva. Efectivamente, la recaudación por el MEI debe ingresarse en el fondo de reserva y, como
consecuencia, se generarán unos ingresos que no hubieran existido sin el MEI. El importe de partida previo a
la reforma es prácticamente nulo (ver tabla 4), pero crecerá a medida que se nutre el fondo de reserva. En este
punto conviene indicar la falta de simetría, ya que no se tiene en cuenta los intereses que está generando la
deuda del sistema de pensiones.
Tabla 4: Intereses del fondo de reserva
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |
| Importe (millones de €) | 66,08 | 24,78 | 0 | 2,65 | 44,6 |
| % PIB | 0,005 | 0,002 | 0,0 | 0,0 | 0,003 |
(www.seg-social.es) y elaboración propia.
Los derechos reconocidos por ingresos patrimoniales afectos al fondo de reserva a finales de 2023 son de 44,6
millones de euros, una cantidad mucho mayor de lo presupuestado, aunque insignificante en el conjunto de
ingresos.
Conclusiones
El efecto de las medidas de ingreso adoptadas desde 2020 es complejo de calcular por las incertidumbres que existen
en cuanto a la metodología de su aplicación. Por una parte, tenemos dudas de si se incluirá la transferencia corriente
del Estado para dar cumplimiento a la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020. En teoría, sí que es una medida de ingreso adoptada desde 2020, pero los principales estudios que han estimado los efectos de la reforma, incluido el del gobierno, no la han tenido en cuenta. Por otra parte, separar el impacto de las medidas provenientes de la reforma de las generadas por el resto de circunstancias es prácticamente imposible. Entre estas circunstancias está el propio ciclo económico y los efectos sobre la demanda de trabajo del aumento del coste laboral inherente a un aumento de la presión fiscal vía cotizaciones.
La regla de seguimiento del déficit incluye cálculos promedio del periodo 2022-2050 por lo que es pronto para
deducir nada. El MEI en 2023 ha subido 0,6 puntos el tipo de cotización, la mitad de los 1,2 puntos previstos a partir
de 2028. Así pues, el efecto de 0,2 puntos de PIB de recaudación adicional en 2023 está en línea con lo previsto por los
principales estudios en el horizonte de 2050 (entre 0,4 y 0,5 puntos de PIB, ver tabla 1). El efecto del nuevo sistema de
cotización de autónomos, en cambio, ha tenido un impacto incluso negativo en 2023, dado que la recaudación de este
régimen ha aumentado menos que el PIB nominal, pero es discutible atribuir este efecto exclusivamente al cambio en
el sistema de cotización. El destope de la base máxima y la cotización de solidaridad no han entrado en vigor en 2023.
Así pues, en 2023, la parte de ingresos que se puede atribuir a las medidas de reforma se estima en 0,2 puntos de
PIB en cotizaciones sociales. Si se incluye la transferencia del Estado, este efecto habría que aumentarlo en 1,3 puntos
adicionales (1,4% en 2023 menos 0,1% en 2020), mientras que los intereses del fondo de reserva son irrelevantes por
el momento. La metodología que utilice la AIReF para estimar el efecto de las medidas de ingreso será crucial para
verificar si se cumple o no la regla de déficit en los próximos años.
Descárgate el informe completo con los indicadores actualizados del primer trimestre de 2024.
